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            政策解讀
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            淺談國有企業審計助力混合所有制改革

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              國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量,是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。深化國有企業改革,對堅持和發展中國特色社會主義、實現“兩個一百年”奮斗目標具有十分重大的意義。發展混合所有制經濟,是深化國有企業改革的重要舉措。黨的十九大報告提出了“深化國有企業改革,發展混合所有制經濟,培育具有全球競爭力的世界一流企業”的要求。審計是黨和國家監督體系的重要組成部分,促進黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實是審計機關的政治任務,國有企業審計是審計機關的法定職責。為穩健推進國有企業混合所有制改革,國有企業審計應站在新的起點,明確審計方向,突出審計重點,把握關鍵環節,消除政策“中梗阻”,確保國有企業做強做優做大。
              一、混合所有制改革的目標和要求
              (一)混合所有制改革的內涵。
              “混合所有制”,是指不同所有制按照一定原則,實行聯合生產或經營的形式?;旌纤兄聘母锞褪峭ㄟ^聯合新建、交叉持股、相互融合、股份資產轉讓等方式,對國有、私有、外資的資本形式進行組合,形成新的、不同類型的混合所有制企業。當前,推進混合所有制改革有利于推動完善現代企業制度,健全企業法人治理結構;有利于提高國有資本配置和運行效率,優化國有經濟布局,增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力,促進國有企業轉換經營機制,放大國有資本功能,實現國有資產保值增值,實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展,夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎?;旌纤兄聘母锸峭ㄟ^引入其他資本類型,使國企股權多元化,進而形成競爭機制,激發國有企業市場活力,提高國有企業競爭力。
              (二)混合所有制改革發展歷程。
              黨的十一屆三中全會以來,我國國有企業逐步走上改革之路。1997年10月,黨的十五大報告首次提出了混合所有制的概念,明確“公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟,還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分”。1999年9月,黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》,第一次提出發展“混合所有制經濟”,明確“國有大中型企業尤其是優勢企業,宜于實行股份制的,要通過規范上市、中外合資和企業相互參股等形式,改為股份制企業,發展混合制經濟”。2002年10月,黨的十六大報告提出“除極少數必須國有獨資的企業外,積極推行股份制,發展混合所有制經濟”。2003年10月,黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,指出“進一步增強公有制經濟的活力,大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟”。2007年10月,黨的十七大報告明確:“以現代產權制度為基礎,發展混合所有制經濟”。2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式,……允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”。國家在加強頂層設計的同時,混合所有制改革也逐步進入落實階段。2016年至今,發展改革委已經批復三批共50家國有企業開展混合所有制改革試點。2017年,廣東、深圳、山東、山西等多個省市出臺了關于國有企業改革的指導性文件,地方國企的混合所有制改革也明顯加速。未來一段時間,混合所有制改革將成為國有企業改革的重要手段和關鍵環節。
              (三)混合所有制改革的要求。
              2015年8月,中共中央、國務院發布了《關于深化國有企業改革的指導意見》,提出“以促進國有企業轉換經營機制,放大國有資本功能,提高國有資本配置和運行效率,實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標,穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟”。2015年9月,國務院發布了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》,指出“發展混合所有制經濟,是深化國有企業改革的重要舉措……國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式”。2015年10月,國務院辦公廳印發了《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》,對國有企業混合所有制改革進程中如何健全國有資產管理監督體系,強化責任追究提出了具體要求。上述文件對于混合所有制改革的具體要求主要包括:
              一是政府引導,市場運作。政府引導經濟布局、產業結構和企業發展的大方向,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,遵循市場經濟規律,以企業為主體,在引資本的同時轉好機制,在產權多元化的同時進一步完善企業法人治理結構。二是完善制度,保護產權。為了調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性,必須進一步完善相關制度,營造優良的營商環境,切實保護各類出資人的產權權益。三是嚴格程序,規范操作?;旄倪^程中必須依法依規,交易做到公開規范,加強交易主體和程序監管,避免國有資產流失。四是宜改則改,穩妥推進。改革要規范有序進行,穩中求進。已經實行混合所有制的國有企業,要進一步完善現代企業制度,將國有資產做強做優做大;適宜繼續推進混合所有制改革的國有企業,要因企施策,成熟一個推進一個,充分發揮市場機制作用。
              二、國有企業混合所有制改革面臨的主要困難
              近年來,國有企業混合所有制改革工作取得了積極進展,但與國有企業的規模及其在國民經濟中的地位作用相比,進展速度不快,混合所有制改革的主要難點體現在以下三個方面。
              (一)如何通過混合所有制改革,加強產權制度保護,維護投資者的合法權益。
              產權是一切所有制的核心,發展混合所有制經濟的目的之一是產權主體的多元化,實現企業不同所有者之間相互監督,有效制衡?;旌纤兄聘母镞^程中,是不是造成國有資產流失,是不是存在低于市場價轉讓國有資產,是不是存在股權轉讓中的套利行為,是不是通過員工持股計劃侵占國有資產等問題都是關注的重點。非國有參與者對自己的財產缺少“安全感”,擔心混合所有制改革是圈自己的錢,不敢輕易參與。國有企業體量巨大,非國有資本即便參與混合所有制改革,也很難取得控股地位,由于缺少話語權難以有效參與決策。非國有主體參與改革的熱情一旦受挫,會直接影響國有企業混合所有制改革的進程?;旌纤兄聘母锏年P鍵就是要平衡各方的利益,不應該以犧牲某一方的利益為代價,國有股東和非國有股東應該是合作和監督并存,以做大國企“蛋糕”方式提升國有股東和非國有股東收益,而不是簡單的零和博弈,通過削減一方利益而擴大另一方利益。
              (二)如何在混合所有制改革中實現國有資產保值增值,避免國有資產流失。
              應對混合所有制改革面臨國有資產流失的重大挑戰,杜絕暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務等問題,是混合所有制改革面臨的一道難題。國有資產流失往往發生在混合所有制改革產權交易過程中:一是資產評估環節。評估結果是國有資產交易重要的定價依據,如果評估結果不能做到科學、準確、全面的反映資產價值,國有資產交易價格界定勢必不合理。二是價格確定環節。產權轉讓價格應以經核準或備案的評估結果為基礎確定,但完全以評估價格確定交易價格也不合理,應通過披露的競價方式組織競價。三是產權交易環節。若存在信息披露不充分、受眾面不夠廣泛、量身定做出讓條件等問題,國有產權交易不能充分征集到潛在意向受讓方,將會影響公平競價。
              (三)如何通過混合所有制改革完善我國國企現代企業制度建設,建立健全治理機制。
              確立規范的企業法人治理結構,規范企業股東大會、董事會、經理層和黨組織權責關系等,是混合所有制改革要實現的一個重要目標。一是國有企業往往處于國有獨資或者絕對控股,非國有資本所占比例非常小,造成股東大會中,國有股東的意見起決定性作用,中小股東常常淪為“旁觀者”,缺少了必要的制衡。二是董事會在公司治理中起著重要的作用,而在我國國有企業中,一些公司董事由組織部門委派,影響董事會的獨立運行,導致公司治理結構整體弱化。作為公司重要監督機制的獨立董事,在國有企業中也很難到做到應有的獨立性,導致其監督職能的弱化;同時,這些獨立董事一般是社會某一方面的專家,大部分缺少直接管理企業的經驗。三是國有企業中,董事會成員和經理層人員安排出現了重合,使得董事會對于經理層的監督約束職能大打扣折;對于經理層的考核機制也收效甚微,經理層上下通道還沒有完全打開,使得企業對于經理層的約束減弱,增加了決策風險。
              三、國有企業審計如何助力混合所有制改革工作
              (一)應妥善處理混合所有制改革的三個關系。
              一是促改革和防流失的關系。國有企業審計應處理好促進混合所有制改革和防止國有資產流失的關系,二者并不矛盾。在現階段,改革是第一位的,審計應該服務于推動改革這個大局,改革允許失誤,但對那些不作為、亂作為的瀆職行為導致的國資流失,要堅決查處,最大限度地避免。二是依法依規和“三個區分開來”的關系。審計機關依照法定權限實施國有企業審計,對國有企業及其監管部門是否忠實履行法定職責、嚴格財經紀律,其經濟活動是否真實、合法、有效,依照法定要求和標準進行檢查和評價。同時,對審計發現的問題要貫徹“三個區分開來”原則,要緊扣中央精神和混合所有制改革發展要求,實事求是地進行分析,看評價事項是不是在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤,是不是上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤,是不是為推動發展的無意過失。三是國有企業和民營企業的關系。兩者都是平等的市場主體,當前民營經濟已占整個國民經濟總量的60%以上,創造就業崗位超過80%,成為大眾創業、萬眾創新的重要平臺,在國民經濟中發揮著越來越重要的作用。國有企業審計要促進轉變政府職能、營造良好營商環境、激發企業家精神,保護各類市場主體的平等地位,支持民營企業依法經營、公平競爭,促進民營經濟健康發展。
              (二)應關注混合所有制改革的五個因素。
              從整體宏觀角度考慮,國有企業審計應從混合所有制改革的目標、前提、主體、層次和方式五個方面著手,找準切入點。一是混合所有制改革的目標,是為了增強國有企業的市場活力和競爭力。國有企業審計圍繞這個目標來審視混合所有制改革,以是否有利于增強國有企業活力、是否有利于國有資產保值增值、是否有利于社會經濟發展作為審計判斷的根本準則。二是混合所有制改革的前提是國有企業公司制。國有企業審計關注國有企業公司制改制不到位,特別是沒有進行公司制改制盲目進行混合所有制改革帶來的風險。三是混合所有制改革的主體是主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,國有企業審計中應關注企業的主業是否突出,競爭是否充分。四是混合所有制改革的層次,目前主要在子公司層面,集團公司層面也在積極探索,國有企業審計應重點關注有無操之過急或停滯不前的情況。五是混合所有制改革的方式,主要包括國有企業改制上市、國有企業員工持股、非國有資本參與國有企業改制、國有資本入股非國有企業等多種方式。國有企業審計應關注改革方式是否合理,是否取得預期效果等。
              (三)應緊盯混合所有制改革的五個環節。
              國有企業審計應抓住混合所有制改革的五個關鍵環節,以有效防范風險,助力企業突破改革瓶頸,順利實施混合所有制改革。一是決策環節。國有企業審計應關注改革過程是否經過民主決策程序,規范操作;引進的投資者是否符合發展戰略;是否有效防范重大風險;是否確保改革的有序進行,穩妥推進。二是員工持股環節。關注員工持股方案設計是否優化、審批程序是否合理、內控制度是否有效、員工投入資金來源是否合法,防范員工持股公司的法律、管理和經營風險。三是整體上市環節。國有企業審計應關注國有企業整體上市戰略推進情況,檢查是否推動上市公司優化資本結構、促進企業產業鏈有效整合、提高上市公司可持續發展能力、實現國有資本保值增值。四是資產處置環節。國有企業審計應關注是否存在低評、少評或不評的問題,在資產轉讓環節關注是否存在人為低價交易國有資產的問題,在資產剝離環節關注是否存在因管理不到位致使資產被轉移挪用的問題。五是債權債務和職工安置環節。國有企業審計應關注債權債務和職工安置情況,是否妥善保護債權人合法利益,是否穩妥解決職工勞動關系。
              (四)應突出混合所有制改革的四個重點內容。
              國有企業審計應以推進落實混合所有制改革的政策措施為主線,結合國有企業分類改革的進展,確定審計重點內容。一是貫徹國家混合所有制改革的政策措施情況。對混合所有制改革三批試點應檢查已完成措施進度的真實性,重點審計完成引入投資者、設立新公司、重構公司治理機制、建立內部激勵機制等內容,對其他企業應關注企業混改進度是否符合國家要求,制約企業混改的因素和障礙,促進混合所有制改革的順利推進。二是企業經營和債務狀況。要從整體上評價企業經營效益的變化情況,剔除不可比因素和不真實因素,選取關鍵指標來衡量混合所有制改革的實際效果。重點關注投資實力是否明顯增強,杠桿率是否明顯降低,經營狀況是否明顯改善。三是內部管理情況。要檢查企業內部管理制度,是否適應新治理體制的要求,有無內部控制風險點;關注企業法人治理結構的健全和運轉情況,通過股東大會、董事會、監事會的人員構成和決策程序等判斷是否仍然存在股權“一大眾散”的情況,非國有股東能否積極發揮作用。四是財經紀律遵守情況。檢查混合所有制改革中的關鍵環節,是否存在違規決策造成國有資產流失、違反財經紀律損公肥私的問題。
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